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王焰明:基层检察机关提升民事检察监督质效的探索

2023-2-17 15:40| 发布者: admin| 查看: 922| 评论: 0|原作者: 王焰明|来自: 中国检察官 公众号

摘要: 编者按党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”,这是以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、党的检察事业发展作出的历史性、战略性部署,赋予了检察机关更重政治责任、法治责任、 ...
编者按
党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”,这是以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、党的检察事业发展作出的历史性、战略性部署,赋予了检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。2023 年是贯彻党的二十大精神的开局之年,开局关乎全局,起程决定后程,要深刻学习领会党的二十大精神,在推进中国式现代化、政法工作现代化大局中,思考和谋划检察工作现代化的思路、方法和路径。本刊《聚焦》栏目特进行两期开年专题策划,分别约稿有地方特色的分州市检察院和基层检察院,分享他们深入学习贯彻党的二十大精神,学习领会中央政法工作会议、全国检察长会议精神,依法能动履行法律监督职责的地方实践,以及坚持问题导向,破解实践难题的智慧。本期刊发基层检察院文章,以飨读者。

基层检察机关提升民事检察监督质效的探索

王焰明浙江省慈溪市人民检察院党组书记、检察长 级高级检察官

摘 要:党的二十大报告要求“加强检察机关法律监督工作”。加强民事检察监督工作,不仅需要上级检察机关的统筹与指导,更需要基层检察机关发挥托底和落实作用。进入新时代,基层检察机关民事检察监督工作取得长足进步,但同时存在监督宽度不够、监督力度不大、监督机制不完善以及监督成效不明显等问题。浙江省慈溪市人民检察院认真落实党的二十大精神要求,结合本地工作实际,通过创新“刑民一体”工作机制、深化数字检察办案模式、优化检察听证、检察和解等履职方式,多维度拓宽监督线索、增强监督力度、解决监督堵点,着力提升民事检察监督质效。

关键词:民事检察 监督质效 实践探索

全文

 一、基层检察机关民事检察监督现状

(一)民事检察监督数量提升,但监督宽度有待拓展

进入新时代,基层民事检察在最高检做强民事检察的工作要求下,围绕生效裁判监督、审判程序违法和执行活动监督主责主业不断加大监督力度,办案数量大幅上升,但与法院民事审判执行案件总量相比仍较少。以慈溪市人民检察院(以下简称“慈溪市院”)民事生效裁判监督业务为例,2018年之前年均受理生效裁判监督案件20余件,2019年之后年均受理70余件,案件总数与2018年之前相比翻倍增长,但2018年以来慈溪市法院年均审结民商事案件稳定在16000件左右,慈溪市院受理民事生效裁判监督案件数占法院同期审结数的比例均低于0.5%。此外,在监督类型上,民间借贷纠纷、买卖合同纠纷等传统诉讼领域案件较多,新类型、新领域案件相对较少。2019年至2022年,慈溪市院共受理民事生效裁判监督案件280余件,其中借款合同纠纷案件180余件,占比约为65%。这与当地民营经济活跃、商事案件数量大的司法现状仍有一定差距。

(二)民事检察监督作用显现,但监督力度有待加强

近年来,全国范围内,民事检察围绕民事诉讼活动中的突出问题开展一系列监督工作。如通过监督与“套路贷”刑事案件相关联的民事虚假诉讼,虚假诉讼高发多发的势头已得到有效遏制,民事诉讼环境焕然一新,监督质效明显向好。2020年以来,慈溪市院围绕审判执行工作中的20余个违法点开展监督,制发的检察建议均收到法院有效回复,对规范民事审判执行活动起到促进作用,法院对监督工作的认同度也明显提升。但是也要看到,监督力度、监督影响力仍然较小,大部分监督活动集中在诉讼瑕疵性问题,浅表性监督较多,对诉讼活动中的深层次违法问题,比如法官违法问题监督较少。监督工作中有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案例较少,还没有完全发挥出监督一件,促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策导向问题的作用,监督力度有待进一步加强。

(三)民事检察监督能力改善,但监督机制有待完善

相较内设机构改革之前,民事检察在内部人员配备和内外部协作配合机制方面有进步,但也要看到基层民事检察力量配备、梯队建设不足,监督能力与新形势、新任务、新要求还不能完全适应,不敢、不愿、不善监督的问题依然存在。从内部人员配备来看,内设机构改革后,仍然有一些基层检察院未能实现民事检察部门机构单列,甚至没有专门从事民事检察工作的员额检察官。在检察机关内部,刑事检察、民事检察、行政检察与公益诉讼检察融合发展程度尚待提升。在检察机关外部,民事检察与公安、法院、人民调解组织、劳动仲裁机关、市场监督管理部门等均未形成常态化的协作配合机制。正是由于力量配制、内外部协作配合机制不足,民事检察监督机制有待完善。

(四)民事检察监督成效凸显,但监督效果有待提升

近年来,基层检察机关认真贯彻最高检依法能动履职、以“我管”促“都管”的要求,坚持精准监督,着力从个案办理向类案监督和系统治理延伸,积极发挥监督促进社会治理的作用,监督成效已经显现。但人民群众对检察监督的获得感仍有待提升,主要表现在部分案件案结事不了,当事人诉争的合法权益没有因为申请民事检察监督而得到落实。2019年以来,慈溪市院围绕虚假诉讼防范机制不健全、建筑工地用工登记制度不规范、城市房屋拆迁补助发放审查机制不完善等问题先后制发多份检察建议,帮助相关部门完善机制,提升社会治理水平,获得当地党委政府高度肯定,但支持起诉、公开听证、实质性化解矛盾等工作总体开展还不足,案件背后的社会治理风险仍需进一步化解。

二、影响基层检察机关民事检察监督质效的原因

(一)监督线索来源狭窄,影响监督宽度

2012年民事诉讼法修订后,除非生效裁判本身有违反国家利益和社会公共利益等特定情形,检察机关对人民法院生效裁判的监督需要以当事人申请再审为前提。民事审判程序监督和执行活动监督也同样坚持用尽法院救济程序原则,否则不符合检察机关受理条件。受制于上述程序性规定,在两审终审制诉讼框架下,当事人到基层检察机关申请民事检察监督的数量相对较少。监督线索不充实,导致监督的数量和监督的类型都不能满足新时代民事检察的工作要求,影响基层民事检察监督的宽度。

(二)检察融合不充分,影响监督力度

目前,大多数检察机关的刑事检察部门与民事检察部门都是分开设置的,从刑事到民事的整体性思维、系统性应对等思考相对不足,缺乏系统、全面审查案件的主动性,致使民事检察不能与刑事检察同频共振,未能发挥协同效应,不利于提升法律监督工作的总体水平。涉民事诉讼刑事案件,比如虚假诉讼罪,拒不执行判决裁定罪中往往存在民事诉讼监督线索,刑民衔接不到位,导致部分监督线索不能及时发现。刑事案件中的证据材料在民事诉讼监督中同样具有证据效力,刑民融合不充分,导致刑事证据对民事证据的补强作用发挥受限。另外,在社会治理上,民事案件暴露出的深层次问题往往涉及刑事犯罪,需要通过追究刑事责任的方式深化、固化治理成效。因此,检察融合不充分,尤其是刑事检察与民事检察融合不充分,直接影响基层民事检察监督力度。

(三)监督机制不完善,影响监督效果

民事检察监督机制不完善主要表现在三个方面,监督能力不足、协作配合机制不健全以及法律规定配套机制不完备。其中,影响基层民事检察监督效果的主要原因是监督能力不足,突出表现在办案模式上。民事检察传统的办案模式是调卷阅卷书面审查,当事人参与程度有限。员额制改革以后,员额检察官个体办案的职责要求提高,“坐堂式”审查既不利于全面有效查明案件事实,又不利于准确适用法律,更不利于民事检察监督效能提升。在基层检察机关民事检察官专业素能尚待提升的情况下,传统办案模式已无法满足新时代法治要求,亟需通过多元化调查核实手段,改变“坐堂式”审查模式的固有缺陷。

(四)能动履职不彻底,缺少监督温度

民事检察监督权以民事审判执行活动为监督对象,监督的是民事审判执行活动的合法性,不直接调整诉争利益,而当事人通过民事诉讼活动的直接目的是解决实实在在的利益纠纷,民事检察监督本身与诉讼当事人的诉求存在目标落差。近年来,部分基层检察机关民事检察实践中确实还存在就案办案的问题,检察建议发出后,跟踪、协调、落实的力度不够,当事人“赢到面子没赢到里子”,矛盾纠纷未彻底化解的现象仍存在。基层检察机关案多人少,工作任务繁重,要在民事检察监督中兼顾好依法办案与化解矛盾、依法办案与能动履职的关系,压力较大。能动履职不彻底,人民群众获得感不强是影响基层民事检察监督温度的主要原因。

三、提升基层民事检察监督质效的探索

提升民事检察监督质效总体上要以党的二十大精神为指引,坚持以人民为中心的发展思想,认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出的精准开展民事诉讼监督的工作要求,回应新时代人民群众对美好生活的更高需求,适应经济社会高质量发展的更高要求,努力把工作往前推进一步,往深做实一分,引领法治,促进治理。基层检察机关要不断创新民事检察工作方法,优化履职方式,着力破解制约民事检察监督质效提升的瓶颈问题。慈溪市院立足本地实际,从以下四个方面优化履职方式,寻求破解提升基层检察机关民事检察监督质效难题。

(一)深耕数字检察办案模式,拓展民事检察监督宽度

数字检察让检察机关不再局限于个案审查、卷宗审查、人工审查,通过数字赋能,最大程度激发了数据对检察监督的叠加、倍增作用,让监督线索发现难、工作碎片化、质效不突出等瓶颈问题有了新的破解之道,赋予了检察机关依法能动履职全新的方式和手段。慈溪市院是浙江省较早开展数字化办案工作的基层检察院,近年来探索出了一条符合本地实际的民事检察数字化工作模式,即“场景应用小切口,数据利用求极致,简洁实用低成本,循序渐进大作为”。慈溪市院研发的“刑民一体”虚假诉讼线索筛查系统,通过建立本地民事裁判文书数据库和刑事判决书文库,标记刑事判决书涉虚假诉讼特征与民事判决书分析比对,2020年以来已发现虚假诉讼监督线索110余条,成案100余件,监督精准度高达95%。2021年,慈溪市院又将该系统升级应用到审判程序和执行活动监督上,实现了民事诉讼监督三大业务板块全覆盖。

(二)创新“刑民一体”办案机制,加强民事检察监督力度

“四大检察”融合发展是检察机关结合工作实际,适应新形势,应对新变化,运用新思维,寻求新办法,破解新问题、实现新目标的具体实践。加强民事检察工作,既要发挥民事检察本身独特作用,又要跳出民事检察看民事检察,从检察机关总体法律监督职能中发挥监督合力,尤其是要积极推进刑民互动,发挥好刑事检察对提升民事检察的监督质效的助力作用。刑事检察和民事检察在法律监督属性上具有共通性,功能作用上具有维护公平正义的共同性,内容上也具有交叉共融性。在虚假诉讼罪、拒不执行判决裁定罪等涉民事诉讼刑事案件中,刑事案件本身来源于民事纠纷,保护的也是民事诉讼秩序和司法权威,民事法律与刑事法律深度融合。2020年,慈溪市院在浙江省率先创新推出“刑民一体”工作机制,通过内部职能调整,将涉民事诉讼刑事案件的办案权限整合至民事检察部门,实现了刑事检察与民事检察良性互补。民事检察部门在办理涉民事诉讼刑事案件的同时,能够发挥出刑事案件办理对民事检察的促进作用。比如慈溪市院2021年办理的吴某某与郑某某虚假诉讼一案,在办理刑事案件过程中发现吴某某同时期同类型的民间借贷纠纷民事诉讼案件中还存在着其它虚假诉讼的情形并且已经法院作出生效裁判,并案处理后查实另外四起虚假诉讼事实。

(三)推广检察听证办案方式,优化民事检察办案模式

党的二十大报告指出,“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”公正高效权威的社会主义司法制度不仅需要横向上政法各部门之间各司其职、相互配合、相互制约的体制机制,也需要纵向上具体落实司法职能更有效的举措,具体到解决民事检察监督能力不强问题,检察听证就是一剂良药。检察听证以“开庭审理”的方式审查案件,当场开示证据,两造充分辩论,有利于全面查清案件事实。具备专业素养的听证员参与听证,有利于准确适用法律。听证以公开促公正,有利于增强民事检察监督的公信力。近年来,慈溪市院在民事诉讼监督办案中,坚持应听尽听原则,优化细化了民事检察听证规则,注意听证员的选聘,听证场所和设备的完善,听证工作发挥出明显的办案辅助作用。如慈溪市院办理的劳某洲与劳某筠相邻纠纷案件,因30年前母亲所立的分家书引发相邻权纠纷,双方先后提起了3起行政诉讼和5起民事诉讼,矛盾不断激化,疙瘩一结近10年。通过召开听证会,听证员充分发表意见,耐心地释法说理,法理与情理的感召使兄妹冰释前嫌,多年信访积案得以案结事了。

(四)发挥检察和解制度功能,使民事检察监督有温度

党的二十大报告强调,“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”面对新时代新要求,检察机关除了依法履行好法律监督职责外,还应当在监督工作中努力化解矛盾纠纷。民事检察和解制度的主要功能就是化解矛盾,将矛盾纠纷化解贯穿于监督办案始终,体现了检察机关法律监督与解决纠纷的双重职能,是新时代“枫桥经验”的创新发展,也是对检察履职“从政治上看”的生动诠释。浙江省是“枫桥经验”的诞生地,近年来慈溪市院在民事检察工作中重视发挥民事检察和解制度化解矛盾的功能,坚持“能调则调”的原则,将矛盾纠纷化解贯穿于监督办案始终,力促案结事了人和。2020年以来,慈溪市院在执行活动监督过程中,始终将当事人的生效裁判能否得到实际履行摆在突出位置,通过积极开展检察和解,促使被执行人履行执行款近2000万元。

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